Estudio OCDE “Compras Públicas en Chile: Opciones de Política Para Convenios Marco Eficientes e Inclusivos” 

Actualmente, las compras públicas representan un tercio del gasto público en Chile y tienen un impacto significativo en la prestación de servicios públicos y en la generación de oportunidades de negocio para el sector privado. Los acuerdos marco, en particular, son una forma de sumar la demanda pública y racionalizar los procesos de contratación. Con el objeto de mejorar la eficiencia y sostenibilidad de estos procedimientos, la Dirección de Compras y Contratación Pública de Chile (ChileCompra) encargó a la OCDE este estudio que examina el uso de los convenios marco en Chile, comparándolo con las prácticas de otros países de la Organización. Te contamos aquí los principales resultados.

Dentro de la diversidad de modalidades existentes para efectuar compras públicas, la más empleada, tanto en Chile como en los demás países OCDE, son los denominados convenios marco. Los convenios marco se definen como aquellos contratos entre una o más autoridades públicas (contratantes) y uno o más proveedores (contratados), en los cuales se encuentran establecidos los términos y condiciones generales que regirán las órdenes de compra que serán adjudicadas en el tiempo que dure el acuerdo. Esta modalidad de compra goza de gran consideración debido a su potencial para agregar la demanda y para racionalizar y simplificar los procesos de compras.

Chile fue pionero en la región en el desarrollo y la utilización de los convenios marcos. Tanto la OCDE como  otras organizaciones internacionales como el Banco Mundial, el Banco Interamericano de Desarrollo y el PNUD, han destacado positivamente las características del sistema de compras públicas chileno, incluyendo el uso de los convenios marcos, en función de su transparencia, su eficiencia, la promoción de la inclusión y la ausencia de corrupción.

Sin embargo, durante los últimos años, la utilización de los convenios marcos en Chile ha aumentado exponencialmente (figura 1.2). Estos ya no son sólo utilizados a nivel de gobierno central, sino que también a nivel de gobierno local. Por tanto, pese a los grandes beneficios y éxitos el sistema, tal y como está, pareciera estar llegando a su límite funcional. Dos factores principales explican esta situación: por un lado, el constante aumento en el número de proveedores adjudicados; y por otro lado, el crecimiento exponencial de las actividades para la gestión de los contratos. Según los datos, en los últimos cinco años el número de compras ha aumentado en un 150%, el número de proveedores ha aumentado en un 130%; y las peticiones de modificación de los catálogos de proveedores se ha incrementado en un 758%. En este contexto, la sostenibilidad del actual sistema de convenios marco ha comenzado a ser cuestionada.

Este gráfico ha sido extraído del reporte OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Publishing, Paris.

Dicho diagnóstico, sumado al manifiesto interés del gobierno para el período 2014-2018 de promover reformas de diversa índole (económica, política y social), allanó el camino para un proceso de revisión del diseño y funcionamiento del sistema de convenios marco en Chile. El actual gobierno ha manifestado su intención de incrementar la eficiencia del sistema de provisión de servicios públicos, lo cual lógicamente implica la optimización y el mejoramiento del sistema de compras públicas.

El estudio OCDE “Compras Públicas en Chile: Opciones de Política Para Convenios Marco Eficientes e Inclusivos (2017)” analiza el funcionamiento y desempeño de los convenios marco en Chile y plantea posibles alternativas para optimizar los procesos de compra; mejorar y aumentar su eficacia, eficiencia y sostenibilidad; así como caminos para promover la inclusividad del sistema.

 Lanzamiento del estudio “Compras Públicas en Chile: Opciones de Política Para Convenios Marco Eficientes e Inclusivos (2017)”, 11 de Mayo de 2017, Estación Mapocho.

De acuerdo al estudio, el concepto y funcionamiento de los convenios marco en Chile difiere de los principios comúnmente utilizados en los demás países OCDE. Dos características, en particular, evidencian este hecho. Primero, los convenios marco no se realizan con un único proveedor, si no que con múltiples proveedores. Así los convenios marco utilizados en Chile se asemejan más a otros instrumentos colaborativos de compra como los sistemas de compra dinámica o los catálogos electrónicos. Como el eje derecho de la figura 4.6 muestra, para cada grupo de bienes y servicios licitado por ChileCompra, existe un gran número de proveedores adjudicado. El gráfico también evidencia la desigual cantidad de proveedores según cada tipo o grupo de bienes y servicios; así como la concentración en la adjudicación de contratos en muy pocos proveedores en ciertos tipos o grupos de bienes y servicios.

*Nota: Cada barra representa un convenio marco para diferentes tipos o grupos de bienes y servicios de ChileCompra

Este gráfico ha sido extraído del reporte OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Publishing, Paris.

La segunda diferencia del sistema chileno en comparación con prácticas extranjeras, consiste en que los sistemas de compra dinámica, como por ejemplo los de la Unión Europea, califican a los proveedores solamente basados en el cumplimiento de requisitos técnicos (no financieros). Además, en ellos, por un lado, los proveedores pueden unirse al sistema de compra dinámica en cualquier momento tras un llamado a licitación abierto; y por otro lado, una competencia de segunda etapa es obligatoria para cualquier orden de compra subsecuente. En el caso chileno, ambas cosas no ocurren: ni los proveedores son calificados sólo mediante criterios técnicos (ya que se utilizan criterios técnicos y financieros), ni la competencia de segundo orden es importante.  Las cifras demuestran lo limitado de la competencia de segundo orden: poco más de un 1% de las órdenes de compra están sujetas a ella (en 2015, tan sólo 1268 órdenes de 124665). La figura 4.5 muestra que, además, la respuesta de los proveedores a los llamados a competencia de segundo orden es bastante baja.

Este gráfico ha sido extraído del reporte OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Publishing, Paris.

Si bien estas dos especificidades, centrales en el enfoque chileno (alto número de proveedores y limitada competencia de segundo orden), son inclusivas, pues han ofrecido al sector privado un amplio acceso al mercado de compras públicas; el sistema aún no es lo suficientemente eficaz (ya que la mayoría de los proveedores adjudicados no reciben ingresos en un año determinado) y su sostenibilidad es incierta (tanto para el sector público como el sector privado).

Alternativas para un mejoramiento del sistema de convenios marco:

El estudio plantea un plan de acción para mejorar el sistema de convenios marco. Partiendo de la comparación con otros países OCDE, se recomienda revisar el diseño y la gestión de los convenios marco y se sugieren opciones de políticas para que Chilecompra pueda fortalecer su enfoque estratégico.

Las recomendaciones presentadas se dividen entre las de corto y largo plazo. A su vez, existen recomendaciones de largo y corto plazo para cada fase del ciclo de compra de los convenios marco (preparación, licitación y adjudicación, lanzamiento y gestión). Finalmente, también es posible agrupar todas las recomendaciones, ya sean de corto o largo plazo, e independiente de en qué fase del ciclo de compra se enmarcan, en tres grupos según el objetivo que tengan: aquellas que buscan optimizar los procesos de compra, aquellas que buscan incrementar la eficacia del sistema y/o aquellas que buscan aumentar la rentabilidad del sistema.

La tabla 6.1 sintetiza todas las recomendaciones del estudio según la fase del ciclo de compra de los convenios marco (preparación, licitación y adjudicación, lanzamiento y gestión) y según el horizonte temporal (corto o largo plazo).

 Este gráfico ha sido extraído del reporte OECD (2017), Public Procurement in Chile: Policy Options for Efficient and Inclusive Framework Agreements, OECD Publishing, Paris