11 de marzo de 2015

La OCDE lanzó su estrategia de crecimiento verde en 2011, como una forma de impulsar el crecimiento y desarrollo económico particularmente después de la crisis financiera, aprovechando la coyuntura para favorecer las inversiones que promueven la sustentabilidad en general y producen beneficios en la esfera ambiental en particular. La agenda se despliega en varios campos de aplicación cuyo potencial de crecimiento y de transición hacia formas más amigables con el medio ambiente y la mejora de la calidad de vida son patentes. Entre estos se encuentra el transporte. El documento de la OCDE se centra en transporte terrestre y  considera desarrollo de infraestructura y adopción de tecnologías más limpias.

El desarrollo económico y el transporte van mano a mano. El transporte genera condiciones de base para el intercambio de bienes y servicios necesarios para la economía. La conectividad que entregan los sistemas de transporte influye en las decisiones sobre uso del territorio y los precios de viviendas. El progreso económico permite realizar las inversiones muchas veces costosas, necesarias para habilitar sistemas de transporte confiables, seguros y eficientes.

La operación de sistemas de transportes con estas condiciones y que, al mismo tiempo, resuelvan las externalidades asociadas a impactos ambientales (ruido, contaminación del aire, emisión de gases de efecto invernadero) y sociales (seguridad, accesibilidad, congestión) y los retos ligados a la planificación territorial, presentarán desafíos importantes en las próximas décadas. Esto es particularmente relevante cuando se proyectan aumentos de la actividad de un 60% en países OCDE y duplicación o triplicación en países en vías de desarrollo y emergentes para 2050, en un contexto donde el 75% de la población mundial vivirá en ciudades a esa fecha, comparado con un 50% actualmente.

Las inversiones en infraestructura de transporte, que perduran por décadas, ofrecen oportunidades hoy para lograr beneficios de largo plazo tanto en términos económicos como ambientales y sociales. La falla en habilitar infraestructura adecuada puede significar efectos de fijación (lock-in) cuyos impactos negativos (congestión, contaminación, uso no sustentable del suelo, problemas de desplazamiento y acceso) perduran en el tiempo. Adicionalmente, la necesidad de adaptación al cambio climático, particularmente en lo relacionado con inundaciones y tormentas, obliga a incorporar la variable de sustentabilidad y resiliencia en la planificación y desarrollo de infraestructura, de modo que las ciudades estén preparadas para responder en forma rápida a eventos climáticos disruptivos y puedan recuperar su capacidad de funcionamiento en forma acelerada.

Las inversiones en infraestructura de transporte presentan características que favorecen una inversión bajo el óptimo social, por altos costos de inversión, por el riesgo de construcción en obras de infraestructura expuesta a variaciones de precios de materias primas, por la dificultad de estimar adecuadamente la demanda y los flujos de ingresos futuros y porque, en muchos casos, los beneficios sociales y ambientales tienen características de bien público que no puede ser capturado por inversionistas privados. Por ello, ha sido tradicional que el financiamiento de la inversión la hagan los gobiernos, pero a medida que éstos se han visto más restringidos en capacidad de financiamiento o endeudamiento, se ha recurrido a sistemas de financiamiento, sea mixto, sea privado. Adicionalmente, en el futuro, se enfrentarán escenarios de financiamiento más restrictivo a medida que la población envejezca y se deba  atender un sistema de pensiones que demandará mayores prestaciones, al tiempo que la base activa de la economía se contraerá o no crecerá al mismo ritmo, de modo que el crédito se hará más caro.

Existen ejemplos numerosos de éxito en financiamiento para infraestructura que incluye participación de privados y donde los riesgos se pueden mitigar convenientemente.

En algunos casos, la infraestructura genera rentas por uso de la tierra que pueden ser capturadas, sea porque el desarrollador del proyecto es al mismo tiempo dueño de la tierra, sea a través de impuestos dirigidos, de modo que las rentas futuras permiten viabilizar la inversión. Otros casos incluyen esquemas de pagos con garantías de ingresos futuros para el privado que cubren en caso que el flujo no alcance un umbral mínimo. Un sector particularmente apropiado para este tipo de inversiones lo constituyen los fondos de pensión, por el perfil de retornos de largo plazo y su poca exposición al riesgo. Lamentablemente, en la práctica, estos fondos han invertido menos en infraestructura que lo que se previó inicialmente y el crecimiento de su inversión ha sido lento.

Dado que no existe una receta única para  enfrentar estos riesgos, los proyectos deben buscar las fórmulas más apropiadas según el caso, los modos de transporte a privilegiar y si se trata de mantención o actualización de infraestructura existente o de construcción de una nueva. En cualquier caso, la consideración “verde” implica pensar los sistemas en horizontes de planificación extendidos donde los beneficios de largo plazo justifiquen las mayores inversiones iniciales, ya que ello traerá retornos mayores a la economía en su conjunto.

En relación a las tecnologías, el acento ha estado puesto en vehículos eléctricos, híbridos o  a hidrógeno. Dado que el mercado automotor es muy maduro, que los vehículos convencionales han hecho progresos enormes en eficiencia y reducción de emisiones y considerando la preocupación de los usuarios por autonomía y logística suficiente, el acceso de nuevas tecnologías es riesgoso y solo se ha dado en contextos de apoyo desde los gobiernos, fundamentalmente subsidios. Este tipo de políticas requiere un diseño cuidadoso por la dificultad que existe en retirar los subsidios una vez que las tecnologías y los mercados que ocupan ya están maduros. La mayoría de los casos exitosos en introducción de este tipo de vehículos obedece a mercados de nicho donde la nueva alternativa ofrece una ventaja comparativa (modelo Autolib en París) o en situaciones de mercado monopólico (ej. buses de recorrido dedicado)

En resumen, se requiere alinear las políticas (transporte, uso del suelo) con un horizonte de largo plazo que mire el bienestar general de la población. Dicho bienestar se asocia a un transporte accesible (condiciones físicas y precios), eficiente (mayor capacidad de transporte de personas y carga en menor tiempo, gestión de la congestión), seguro y limpio (disminución de externalidades como ruido, contaminación del aire, emisiones de gases de efecto invernadero),  donde el Estado juega un papel fundamental en las condiciones de financiamiento por cuanto hay características de bienes públicos y donde los privados pueden cumplir un rol importante si los mecanismos para su participación se diseñan de una manera adecuada.

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