Nueva publicación sobre las Perspectivas Regionales de la OCDE
La tercera edición de Perspectivas Regionales de la OCDE, se centra en el potencial no explotado de las regiones y en un enfoque estructural y "basado en el lugar" de la política regional para construir economías productivas y sociedades incluyentes.
Brechas de productividad regionales y sus consecuencias
Si bien durante las últimas dos décadas han disminuido las brechas entre los PIB per cápita de los países miembros de la OCDE, dentro de sus fronteras experimentan crecientes brechas de ingresos entre las regiones, las ciudades y las personas. Las regiones y ciudades líderes, ahora compiten más con sus equivalentes mundiales que con las demás del mismo país.
El reporte divide las regiones dentro de un mismo país entre las “regiones fronterizas” (muy productivas), “regiones en recuperación” y “regiones rezagadas”, según su nivel de productividad. Una cuarta parte de la población de la OCDE (26,4%) vive en regiones rezagadas con respecto a sus fronteras nacionales. La brecha de productividad media entre las regiones ha aumentado. Como se ve en la siguiente gráfica, la brecha de PIB medio por trabajador entre el 10% de las regiones más avanzadas y el 75% de las más rezagadas en los países OCDE ha crecido casi en 60% en las últimas dos décadas:
El problema parece ser la falta de capacidad de “puesta al día” de estas regiones, que indica un potencial de crecimiento inexplorado. Además, la crisis financiera parece haber estancado aún más este proceso de recuperación. Alrededor de tres cuartas partes de las regiones muy productivas son urbanas. Las regiones urbanas se benefician de las economías de aglomeración y de trabajadores más productivos debido a la proporción de trabajadores altamente calificados y educados.
Sin embargo, las regiones rurales son clave para contribuir a la prosperidad nacional. Una región rezagada puede copiar o importar muchas de las innovaciones producidas en las regiones fronterizas y, de esta manera, aumentar su productividad y crecimiento. Es por ello que la OCDE insiste en la importancia de políticas que promuevan el crecimiento de las regiones menos desarrolladas, pero sin perjudicar el crecimiento de las regiones más prósperas, si no fomentando la difusión de la innovación y apoyando el desarrollo regional en general.
El reporte subraya la diferencia entre las regiones rurales lejanas a las ciudades y las más próximas; estas últimas albergan a más del 80% de la población rural, son más dinámicas y sus índices de crecimiento de productividad se parecen más a los de las ciudades, ya que “toman prestados” efectos de la aglomeración. Las políticas de desarrollo deben tomar en cuenta esta diversidad.
La migración dentro de las fronteras de los países OCDE es cuatro veces mayor que la migración internacional. Los residentes menos cualificados son, en promedio, menos propensos a migrar a otra región. Son las regiones urbanas las que se benefician de las entradas netas y las rurales las que pierden trabajadores altamente calificados, limitando así el potencial de crecimiento de los residentes que se quedan.
Las ciudades por su lado se enfrentan a importantes desafíos de inclusión. Las ciudades más grandes tienen mayores niveles de desigualdad de ingresos, que se traduce en una segregación espacial por niveles de ingresos o antecedentes sociales, que a su vez puede limitar el acceso a puestos de trabajo, en particular en donde hay fuertes congestiones de tráfico o el transporte público es deficiente. También se puede traducir en servicios públicos de menor calidad, como peores escuelas, dificultando las oportunidades de ascender en la sociedad.
No basta con abordar la inclusión y la brecha de productividad con políticas de redistribución de ingresos, se necesita tomar en cuenta el contexto local y combinar políticas de diferentes sectores para desbloquear el potencial de crecimiento de las regiones y al mismo tiempo asegurar que el crecimiento sea inclusivo.
Políticas para promover la recuperación de las regiones
En general, en los países de la OCDE los enfoques de política regional se centran en los motores de productividad, pero no es suficiente para apoyar la innovación y reducir las brechas entre las regiones. En la siguiente gráfica podemos ver que casi todos los países priorizan “aumentar la competitividad de todas las regiones” como su principal objetivo de desarrollo regional, seguido de cerca por aumentar la competitividad de las regiones rezagadas. Sin embargo, sólo la mitad de los países calificó “crear capacidad de gobernabilidad sub-nacional” como objetivo de alta prioridad. El reporte afirma que la insuficiente capacidad de gobernanza sub-nacional y otros desafíos de gobernabilidad son una de las áreas más olvidadas de la política de desarrollo regional.
En los años ochenta y noventa se produjeron fuertes procesos de regionalización en la OCDE y hoy la mayoría de los países (28 de 34) tienen un nivel regional de gobierno electo. Los actuales instrumentos de política regional se dividen principalmente entre desarrollo empresarial e inversión en infraestructura y se subestima la importancia de la interacción entre las políticas nacionales y las regionales / locales y la creación de capacidad sub-nacional.
Los lugares urbanos y rurales enfrentan retos particulares más allá de los que a menudo abarcan las políticas regionales. Los objetivos de la política urbana suelen estar relacionados con el transporte, la ordenación del territorio y la inclusión social. Uno de los objetivos menos prioritarios es la gobernanza; sin embargo, las áreas urbanas están plagadas de problemas de coordinación. Varios países ya están desarrollando marcos nacionales de políticas urbanas para administrar mejor las múltiples políticas que influyen en el desarrollo urbano en línea con la recomendación OCDE que señala que la buena gobernanza es clave.
Los enfoques de política de desarrollo rural siguen centrados principalmente en la agricultura, mientras que la producción agrícola ya no es el núcleo de la actividad económica en la mayoría de las zonas rurales. Las políticas deberían abordar mejor la diversidad de los tipos de regiones rurales, la actividad económica no agrícola, las necesidades de las comunidades locales y los vínculos entre las zonas rurales y las ciudades.
El reporte encuentra tres acciones principales para impulsar la productividad y la inclusión social:
- reformas estructurales combinadas con los enfoques basados en el lugar.
- diseño de inversión pública en gobiernos sub-nacionales y de políticas de desarrollo regional, rural y urbano.
- Reformas de la gobernanza multinivel - Una buena gobernanza se asocia con mayores niveles de productividad y con mayor inclusión.
La publicación presenta el nuevo enfoque “Política Rural 3.0”, como mecanismo para ayudar a los gobiernos nacionales a apoyar el desarrollo económico rural. El principal objetivo de este enfoque es aumentar la competitividad y la productividad rurales a fin de mejorar el bienestar social, económico y medioambiental de estas zonas. Esto a su vez aumentará la contribución de las regiones rurales al desempeño nacional.
El enfoque tradicional de la política rural consistía en apoyar los ingresos en un único sector, principalmente el agrícola. La Política Rural 3.0 defiende que las políticas públicas deberían alejarse de la concesión de subsidios y enfocarse más en inversiones integradas y en la prestación de servicios públicos orientados a las necesidades locales. Reconociendo así que el desarrollo es inevitablemente desigual dependiendo del lugar y que la atención debe centrarse en invertir en las oportunidades que ofrezcan un retorno positivo presentes en determinadas zonas rurales.
Antes los principales actores políticos de la política rural eran los ministerios de agricultura nacionales. En esta visión, son varios los niveles y los tipos de gobierno que desempeñan un papel, formando una estructura de gobernanza de múltiples niveles, con colaboraciones tanto verticales como horizontales. De ahí la importancia de coordinar las políticas y complementarlas para que se refuercen mutuamente.
En este enfoque el objetivo de la política rural es más que simplemente igualar los niveles de ingresos a los de la ciudad, ahora se centra en el bienestar en su definición más amplia. No abandona el objetivo de competitividad, pero admite que por sí solo no es suficiente. Con el tiempo, la política rural ha evolucionado para incluir múltiples ámbitos, como apoyo a los ciudadanos en forma de mejores servicios y desarrollo de habilidades; apoyo a los gobiernos locales a través de la igualdad fiscal y subvenciones para infraestructura; y la protección del medio ambiente.
El crecimiento de la productividad es especialmente importante por su relación con el bienestar, ya que tiene un impacto significativo en los ingresos, el empleo y en consecuencia, en otras dimensiones no materiales como la salud y la educación. También porque, al no tener un gran mercado doméstico, las firmas rurales necesitan ser productivas para poder exportar.
Las comunidades rurales no pueden destacar en todas las áreas, por eso el énfasis debe ponerse en identificar las áreas de ventajas competitivas de cada una, basándose en su ubicación, recursos naturales, capital humano y conectividad con otros lugares.
Además, se necesita promover la capacidad a nivel local para comprender sus dinámicas y actuar en consecuencia. Fortalecer la capacidad de los actores comunitarios es fundamental para fomentar la participación y el desarrollo “de abajo hacia arriba”.
En resumen, el objetivo de la Política Rural 3.0 es mejorar la calidad de vida de los residentes rurales, aumentar la productividad de las empresas en los sectores no agrícolas y mejorar la eficiencia de los servicios. A pesar de los cambios que ya se están llevando a cabo, en muchos lugares la política rural se sigue centrando en la agricultura, dejando aún mucho margen para nuevas reformas.
Chile es un país unitario con un bajo grado de descentralización, siendo el octavo país menos fragmentado administrativamente de la OCDE. La desigualdad entre las regiones de Chile es la más alta de la OCDE, medida por el índice de Gini, aunque la brecha ha disminuido desde el año 2000. Si miramos a otras dimensiones aparte del PIB, vemos que las disparidades regionales han disminuido en los últimos años, pero hay todavía una gran disparidad en la productividad entre las regiones de sectores extractivos y áreas metropolitanas, en comparación con las regiones con economías que se centran en la agricultura o la pesca. Por ejemplo, Antofagasta, donde se encuentran las minas de cobre, es tres veces más productiva que la media del país y casi diez veces más productiva que la región menos productiva.
El reporte señala que Chile ha desarrollado varias estrategias nuevas para apoyar el desarrollo urbano y rural desde el centro. Se ha tratado de crear capacidad a nivel regional y local y, dada su geografía, abordar la periferia ha sido uno de los principales enfoques. El reporte menciona la reciente Política Nacional de Desarrollo Urbano que abarca una amplia gama de cuestiones y cuenta con el apoyo de un Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, así como el trabajo desarrollado para la elaboración de un política de desarrollo rural.
Todos los gráficos se han extraído de OECD Regional Outlook 2016: Productive Regions for Inclusive Societies.
